La planeación es el primer paso de la política de las inversiones públicas. El pasado martes 26 de noviembre el presidente Andrés Manuel López Obrador hizo la presentación oficial del Acuerdo Nacional de Inversión en Infraestructura del Sector Privado 2019-2024, el cual contempla 147 proyectos en los sectores de transportes, telecomunicaciones, agua y saneamiento, y turismo, con un valor de 859 mil millones de pesos únicamente con inversión privada. En una segunda fase se prevé utilizar esquemas mixtos (tipo Asociación Público Privada-APP) y en su fase final estar en posibilidad de implementar aquellos proyectos para los cuales se contempla el 100% de inversión con recursos públicos. El presidente ha planteado como principios de este acuerdo el no generar deuda, cuidar las finanzas públicas y que cada proyecto cuente con los análisis técnicos y de costo beneficio, así como de sostenibilidad e impacto ambiental para que puedan ser aprobados, licitados y financiados.

El miércoles 20 de noviembre, Ethos Laboratorio de Políticas Públicas presentó el estudio denominado ‘Transparencia y rendición de cuentas de las APP: recomendaciones de política pública’. En él se presentan las principales recomendaciones para fortalecer las etapas de planeación, aprobación y contratación de las APP.

La primera de estas recomendaciones es contar con un Plan Maestro de APP con perspectiva de largo plazo y una cartera de proyectos valuada en dinero, teniendo como referentes internacionales la práctica de países con Australia, Francia y el Reino Unido. Además, se sugiere llevar a cabo un ejercicio en tres pasos:1) identificación, 2) selección, y 3) priorización, de la lista de los proyectos de inversión para consolidar dicho plan. El acuerdo de infraestructura cuantifica las necesidades de inversión privada de las obras y plantea agilizar su ejecución a través de un ciclo de gestión de proyectos que inicia con la identificación y formulación de los mismos.

Cabe señalar que, si bien el señalado acuerdo nacional de inversión no es un plan maestro de APP, sí marca un hito en la transparencia de los proyectos público privados, cuando menos, de los autofinanciables, es decir, los que no están previstos para realizarse con recursos públicos sino con inversión privada, por lo que, inicialmente, no representan compromisos financieros para el Estado¹.

Anteriormente, los programas de infraestructura nacionales no contemplaban un apartado específico para este tipo de proyectos. Esto dificultaba conocer la fotografía completa acerca del número de proyectos que no estaban incluídos en el PEF por no contar con recursos presupuestarios. Sólo por dar un ejemplo, el proyecto de laboratorios BIRMEX, al cual la Auditoría Superior de la Federación, en su informe de la revisión de la Cuenta Pública 2017 realizó observaciones relacionadas con la “falta de planeación y deficiencias en la ejecución” que ocasionaron retrasos en la producción de vacunas², no cuenta con evidencia de su estado en alguno de los registros de información pública disponibles sobre proyectos de inversión.

Con respecto a los estudios técnicos y análisis de viabilidad de los proyectos para su aprobación, es importante que estos se transparenten cualquiera que sea su fuente de financiamiento. Esto tiene que ver con el hecho de que los proyectos bajo los esquemas de APP y similares son de interés público, y cualquier aportación del Estado, ya sea en dinero como en concesiones, permisos o autorizaciones, representa un riesgo público. Actualmente ya se ha presentado en la Cámara de Diputados una iniciativa de reforma a la Ley de APP que plantea la obligación de transparentar dicha información, incluso prevé la obligación de incluir dentro de los expedientes técnicos de los proyectos sus respectivos contratos⁴.

Otro punto relevante es el hecho de que la actual administración enfatice que los proyectos de inversión no generarán deuda pública, lo cual es una señal de la cautela con la que se pretende contratar con el sector privado ante el riesgo latente de endeudamientos presentes o futuros. Si bien los proyectos de APP no son considerados por la legislación vigente como deuda, estos generan compromisos financieros de largo plazo que, bajo ciertas condiciones, pueden convertirse en endeudamiento, lo que se conoce como pasivos contingentes.

Las recomendaciones de Ethos para vigilar los riesgos a las finanzas públicas señalan la necesidad de contar con herramientas para el cálculo y manejo de los pasivos contingentes, así como la creación de un registro único contable de los proyectos de APP. Sobre este tema, también se ha presentado en el Senado de la República una iniciativa de reforma a la Ley de APP y a la Ley de Disciplina Financiera para cambiar el tratamiento que da la legislación a los compromisos financieras generadas por estos proyectos, con el objetivo de evitar endeudamientos⁵.

Repensar un nuevo modelo para las APP requiere de un pacto entre los tres sectores en el que impere un alto compromiso por la transparencia y la rendición de cuentas. Cualquiera que sea la estrategia del gobierno del presidente López Obrador para llevar a cabo las obras que ayuden a detonar el crecimiento y aumentar los niveles de inversión, deberá contemplar de inicio los instrumentos que garanticen que las mismas brindarán valor por el dinero y contribuirán al cumplimiento de los objetivos de desarrollo, más allá de la promesa de eficiencia económica que ofertan los esquemas de asociación público privada.

Es necesario hacer esta última precisión, toda vez que las aportaciones en bienes, permisos y autorizaciones por parte del Estado en este tipo de proyectos pueden originar compromisos financieros que, de no ser manejados con precaución, podrían convertirse en deuda.

² Informe Individual del Resultado de la Fiscalización de la Cuenta Pública 241-DS: Asociación Público Privada de BIRMEX

³ Para mayor referencia, véase el capítulo 2 ‘2. Aprobación de proyectos con transparencia dispersa y rendición de cuentas selectiva’. En: ‘Transparencia y Rendición de Cuentas de las APP: Recomendaciones de Política Pública’. Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, 2019. Disponible aquí.

⁴ iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la Ley de Asociaciones Público Privadas a cargo de la Diputada Fabiola Raquel Guadalupe Loya Hernández del grupo parlamentario de Movimiento Ciudadano. Gaceta Parlamentaria, año XXII, número 5379-II, jueves 3 de octubre de 2019. Disponible aquí.

⁵ iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, y el artículo 14, penúltimo párrafo, de la Ley de Asociaciones Público Privadas presentada por el Senador Alejandro Armenta Mier del grupo parlamentario de Morena. Gaceta Parlamentaria, año XXII, número 5392-I, martes 22 de octubre de 2019. Disponible aquí.